邓猛 | “十五五”时期特殊教育“补短板”：中国经验与未来走向

特殊教育事业是实现教育公平、完善教育公共服务的重要组成部分，其发展程度不仅体现教育现代化的深度，也关系到国家公共服务体系的全面性和包容性。新时代以来，我国特殊教育发展进入快车道，普及水平、保障条件和教育质量得到显著提升。当前，我国基础教育总体上已经达到世界高收入国家平均水平，但特殊教育却相对滞后，其发展跟不上国家社会经济和教育改革的步伐，仍然是基础教育的薄弱环节。“十五五”时期是实现2035年远景目标的关键阶段，在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（简称《纲要》）明确提出“健全特殊教育、专门教育保障机制”，着力推动“特殊教育补短板”。“补短板”这一鲜明要求，是党和国家在系统总结新中国成立以来特殊教育发展成就的基础上，立足我国社会经济快速发展的新阶段，着眼国际特殊教育发展趋势作出的重大战略决策。基于此，有必要从宏观系统逻辑出发，全面分析我国特殊教育发展的现实基础、主要短板和实践经验，在巩固既有优势的同时加快补齐关键弱项，进而推动基础教育整体质量提升，更好服务教育现代化建设。

由普及迈向提质：面向“十五五”的特殊教育发展基础

（一）以立法保障为基础，特殊教育政策法规体系逐步健全

改革开放以来，我国特殊教育步入依法治教的轨道。《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国残疾人保障法》等法律从国家责任、教育权利和公共服务保障等方面，为残疾儿童少年接受教育提供了基本法律依据。《残疾人教育条例》等专项法规进一步明确了残疾人教育的制度安排，使特殊教育发展具有了更加清晰的法治基础。新时代以来，特殊教育被持续纳入国家教育改革与发展的战略布局。从党的十八大提出“支持特殊教育”到党的十九大强调“办好特殊教育”，再到党的二十大提出“强化特殊教育普惠发展”，特殊教育的战略地位不断提升。连续三期实施的特殊教育提升计划，推动特殊教育从保障入学机会逐步转向提高教育质量、完善支持体系和推进融合教育。由此，我国初步形成了以国家法律为基础、专项法规为支撑、政策规划为引领的特殊教育制度体系。

（二）以普特融合为路径，特殊教育发展格局基本形成

我国特殊教育在长期实践中形成了具有本土特色的“普特融合”发展路径。与一些国家主要依托普通学校推进融合教育不同，我国立足人口规模大、区域差异明显、特殊教育资源分布不均等现实条件，逐步形成了以普通学校随班就读为主体，以特殊教育学校为骨干，以其他学校附设特教班、送教上门和远程教育等形式为补充的发展格局。这一格局既强调保障残疾儿童少年进入普通教育体系的机会，也重视特殊教育学校在专业支持、资源辐射和区域服务中的关键作用。随班就读扩大了残疾学生接受普通教育的机会，特殊教育学校则在课程开发、教师培训、资源支持和专业指导等方面发挥重要功能。通过普通教育与特殊教育之间的责任共担、资源共享和协同支持，我国特殊教育探索出一条兼顾普及、公平和现实可行性的本土化融合教育道路。根据《2024年全国教育事业发展统计公报》，我国随班就读、特教班和送教上门的学生人数达到57.05万人，占特殊教育在校生比例的62.29%。[1]

（三）以全学段贯通为方向，特殊教育向两端不断延伸

随着特殊教育普及水平不断提高，我国特殊教育发展重点逐步从保障义务教育阶段入学，转向构建更加完整、连续的特殊教育服务体系。目前，我国已基本形成覆盖学前教育、义务教育、高中阶段教育、职业教育、高等教育和成人教育的特殊教育体系，残疾儿童少年受教育机会不断扩大。近年来，国家持续推动特殊教育向非义务教育阶段延伸，积极发展学前特殊教育，鼓励有条件的地区建设十五年一贯制特殊教育学校，支持发展残疾人职业教育、高等融合教育和继续教育，并加强孤独症儿童特殊教育学校等专门资源建设。这表明，我国特殊教育正在从单一学段保障向全学段贯通衔接、从入学机会保障向终身发展支持转变，打破了“义务教育毕业即终点”的局限，为残疾儿童少年接受连续、适宜、有质量的教育奠定了基础。

（四）以专业支撑为保障，特殊教育支持体系逐步完善

近年来，我国围绕经费投入、资源中心建设、教师队伍培养、数字化资源建设和跨部门协同等方面，持续推进特殊教育支持保障体系建设。在经费保障方面，国家坚持“特教特办”，不断提高特殊教育生均公用经费标准，并将随班就读学生纳入相应经费保障范围，为特殊教育和融合教育发展提供了重要支持。在专业资源建设方面，以特殊教育资源中心、资源教室、资源教师和巡回指导为支撑的服务体系逐步建立，国家级特殊教育资源平台和数字化资源建设不断推进。在教师队伍建设方面，特殊教育专任教师、普通学校承担随班就读任务的教师、资源教师、巡回指导教师和康复训练人员等专业队伍建设受到更多重视，特殊教育支持体系的重心正在由单纯资源投入逐步转向专业能力提升，特殊教育教师队伍走向体系化、制度化建设之路。

面向“十五五”高质量发展：特殊教育“补短板”的现实任务

《纲要》提出推进特殊教育学校标准化建设，支持人口规模大的城市建设孤独症儿童特殊教育学校，将特殊教育纳入师范类学生必修课程等内容。这意味着特殊教育不能停留在“有学上”的普及阶段，而是要进一步走向“上好学”“能发展”“有支持”的高质量发展。

（一）对标教育公平与资源适配要求，特殊教育服务对象范围亟须拓展

特殊教育高质量发展首先要求教育资源能够精准回应不同儿童少年的发展需要。长期以来，我国特殊教育主要面向盲、聋、智力障碍等传统残疾类别儿童少年，近年来服务对象虽不断拓展，但孤独症、脑瘫、重度和多重残疾儿童少年在入学机会、课程适配和专业支持方面仍面临较多困难。与此同时，随着儿童发展问题日益复杂，学习困难、情绪行为问题、注意力问题、社会交往困难等“其他特殊教育需要”逐渐凸显，但目前我国政策法规对于“其他特殊教育需要儿童少年”的界定范围、鉴定评估标准和教育安置流程尚不清晰，导致学校在识别、支持和保障相关学生方面仍较为薄弱。因此，特殊教育亟须从单纯依据残疾类别配置资源，转向依据儿童实际教育需要提供精准支持，建立更加适应融合教育发展的现代特殊教育制度。

（二）围绕扩优提质目标，特殊教育体系结构和学段衔接有待完善

《纲要》强调基础教育扩优提质和基础教育资源跨学段动态调整。对特殊教育而言，这意味着不仅要巩固义务教育阶段入学成果，还要进一步补齐学前教育、高中阶段教育和高等教育的薄弱环节。具体而言，部分特殊儿童早期发现、早期干预和融合入园支持不足；高中阶段和职业教育资源供给有限，专业设置和就业支持不够充分；特殊学生从一个学段进入下一个学段时，个别化转衔计划和连续支持机制尚未广泛建立等。由此导致部分特殊学生在升学、就业和社会融入过程中仍面临支持中断。此外，从横向安置形态看，我国虽然已经形成特殊教育学校、特教班、随班就读、送教上门等多种安置形式，但仍然面临科学布局和服务质量挑战。因此，特殊教育学校标准化建设、十五年一贯制特殊教育学校建设、孤独症专门学校建设、特教班规范化建设以及送教上门质量保障等，是“十五五”时期需要补齐的重要短板。

（三）聚焦融合教育方向，随班就读支持保障体系需要加强

《纲要》提出建设高质量教育体系。高质量融合教育不是简单地让特殊学生进入普通学校，而是要求普通学校能够提供适宜的课程、教学、环境和专业支持。当前，我国随班就读规模不断扩大，但部分地区和学校仍存在重安置轻支持、重入学轻质量的问题。一些特殊学生虽然进入普通班级，却缺乏个别化教育计划、课程调整、课堂参与支持和同伴互动支持，出现了“随班就坐”“随班就混”等现象。与此同时，普通学校还存在一批未被明确识别的特殊教育需要学生，他们在学习、行为、情绪或社会交往方面存在困难，却难以及时获得专业支持。普通学校教师特殊教育专业知识不足，资源教师配备不足，资源教室功能定位不清，巡回指导和多学科协同机制不健全，特殊教育学校对普通学校的资源辐射作用也尚未充分发挥。因此，融合教育亟须从规模扩张转向质量提升，从形式安置转向实质支持。

（四）面向高水平教师队伍需求，特殊教育专业人才供给亟待强化

《纲要》明确提出实施教师教育能力提升工程，培养造就高水平教师队伍。特殊教育对象复杂、教育需求多样，对教师的数量、专业能力等都提出了更高要求。根据教育部数据，我国目前共有特殊教育学校2396所，在校生91.59万人，特殊教育专任教师8.13万人，平均生师比约为11∶1，[2] 远低于特殊教育适宜发展的合理需求。此外，特殊教育教师结构不优、专业能力不强，也是制约特殊教育高质量发展的重要因素。具体而言，特殊教育学校教师在孤独症儿童教育、重度和多重残疾儿童教育、情绪行为支持、辅助技术应用以及融合教育指导等方面能力仍需提升；普通学校教师普遍缺乏特殊教育知识和融合教育实践能力，校内资源教师数量不足，且部分资源教师由学科教师、心理教师或行政人员兼任，专业角色和职责不够清晰；高校特殊教育专业人才培养体系与融合教育发展需求之间仍存在一定距离，普通师范生培养中也尚未系统纳入特殊教育必修内容。因此，未来特殊教育发展仍需要在加强专业人才培养和教师队伍建设等方面下功夫。

优质融合：面向“十五五”的特殊教育系统改革路径

面向“十五五”，我国特殊教育应以优质融合为发展方向，补短板、强弱项、提质量，系统推进法治保障、体系建设、融合实践和师资队伍建设等方面改革。

（一）健全法律法规体系，以制度保障特殊教育高质量发展

“十五五”时期应将特殊教育法规建设作为“补短板”的重要抓手。一方面，要推动现有政策成果制度化、法律化。改革开放以来，我国在随班就读、送教上门、资源中心建设、特殊教育经费保障、融合教育支持等方面积累了丰富的实践经验，应及时将成熟经验上升为法律制度，增强政策的连续性和执行的稳定性。另一方面，应加快研究制定专门的特殊教育法，从国家立法层面对特殊教育的对象范围、基本原则、政府责任、学校义务、专业支持、经费保障、教师队伍、质量评价和权利救济等作出系统规定。

更重要的是，要建立可落实、可监督、可问责的特殊教育制度运行机制。未来应进一步明确各级政府在特殊教育资源配置中的主体责任，建立特殊教育发展监测和督导制度，将特殊需要儿童入学安置、融合教育支持、资源教师配备、无障碍环境建设、个别化教育计划实施等纳入教育督导和质量评估范围。同时，要完善特殊需要儿童教育权益保障和申诉救济机制，使家庭在教育安置、支持服务和权益维护过程中拥有更加明确的制度通道。只有通过法治方式明确责任、规范程序、保障资源，特殊教育才能从政策推动走向制度保障，从阶段性改善走向长效化发展。

（二）坚持普惠公平导向，构建全学段、全覆盖的现代化特殊教育体系

面向“十五五”的特殊教育体系建设，首先要实现服务对象从“狭义残疾”向“广义特殊教育需要”的拓展。未来应在法律和政策层面进一步明确“其他特殊教育需要儿童少年”的范畴，建立科学规范的筛查、评估、认定和支持流程，逐步形成以“特殊教育需要”为核心的支持体系。特殊教育资源配置不应只看学生是否持有残疾证，而应覆盖所有在学习、沟通、行为、情绪、社会参与等方面有特殊需求的学生群体。

其次，要构建全学段衔接贯通的特殊教育体系。学前教育阶段应加强早期筛查、早期干预和融合入园支持，推动特殊需要儿童在生命早期获得及时、适宜的教育和康复服务。义务教育阶段应继续巩固残疾儿童少年入学成果，重点从“入学率”转向“教育质量”和“支持质量”。高中阶段和职业教育应进一步扩大资源供给，丰富专业设置，强化职业能力培养、社会适应训练和就业支持，避免残疾学生在接受义务教育后出现新的教育断点。高等教育阶段应完善残疾学生考试招生、无障碍学习、学业支持、生活支持和就业指导机制，推动残疾人接受高等教育从少数机会供给走向更加普惠、开放和可持续的发展，实现残疾青年上大学的梦想。

再次，要建立贯穿特殊学生成长全过程的转衔支持机制，在关键学段转换节点开展评估、沟通和支持设计，确保特殊学生的教育目标、支持策略和服务资源能够连续衔接。特别是对于孤独症、重度和多重残疾学生，更应建立教育、康复、医疗、社会服务和家庭共同参与的转衔机制，避免特殊学生在升学、转段和离校过程中出现支持中断。

最后，要优化特殊教育资源布局，形成适应我国人口结构和区域差异的服务网络。对于人口密集、资源基础较好的地区，可重点发展高质量融合教育、十五年一贯制特殊教育学校、孤独症儿童特殊教育学校和区域资源中心；对于农村地区、边远地区和人口分散地区，应通过特殊教育学校辐射、巡回指导、远程教育、送教上门和数字化资源等方式保障服务可及性。在资源配置上，应避免简单平均分配，而要根据区域人口变化、特殊儿童数量、教育需求类型和现有资源基础进行动态调整，真正实现资源跟着需求走、支持围着学生转。

（三）立足本土实践创新，推动融合教育从物理融合走向优质融合

融合教育是“十五五”时期特殊教育高质量发展的主要方向。融合教育发展应从“有没有随班就读”转向“随班就读质量如何”，从“学生是否在普通班级”转向“学生是否真实参与学习和学校生活”。

第一，要推动融合教育从“安置导向”转向“参与导向”。高质量的融合教育不是把特殊学生放进普通班级即可，而是让特殊学生在课程学习、课堂互动、同伴交往、学校活动和集体生活中实现全面参与。应将特殊学生参与质量作为评价融合教育的重要指标，关注特殊学生是否有适宜的学习目标，获得必要的课程调整，参与课堂活动，拥有同伴互动机会，在情绪、行为和社会适应方面得到支持等。

第二，要强化普通学校融合教育支持条件建设。融合教育质量取决于学校是否具备专业支撑能力。未来应进一步推进无障碍环境建设、资源教室规范化建设、资源教师配备、辅助技术应用、课程教材调整和校园融合文化建设，健全巡回指导和区域专业支持体系。特殊教育学校应进一步从单一办学机构转向区域特殊教育专业支持中心，在评估、课程、教学、康复、行为支持、教师培训和家长指导等方面为普通学校提供服务。县区层面应建立稳定的巡回指导制度，明确巡回指导教师的职责、服务频次、工作内容和质量评价标准。

第三，要推动数字化赋能融合教育。对于边远地区、农村地区和专业资源不足地区，数字化资源可以有效弥补专业支持不足的问题。应落实“十五五”深入实施教育数字化战略的要求，加快建设特殊教育数字资源平台，开发适合不同障碍类型和学习需要的课程资源、辅助沟通工具、评估工具和教师培训资源。通过数字化服务精准评估、个性化学习和远程指导等，使优质特殊教育资源突破地域限制，实现资源共享。

第四，要加强中国融合教育经验的理论总结和国际传播。我国随班就读、普特融合、资源中心、送教上门、医教结合、康教结合等实践，是在中国教育制度、文化传统和资源条件下形成的本土经验。应加强学术研究，将实践经验上升为理论概念、制度模型和评价框架，构建具有中国特色的融合教育自主知识体系，并加强国际传播和资源共享，为国际特殊教育事业贡献中国智慧与力量。

（四）弘扬教育家精神，打造新时代高水平特殊教育专业队伍

首先，要扩大特殊教育专业人才供给，优化专业结构。随着孤独症、学习障碍、情绪行为障碍、重度和多重残疾儿童教育需求的增加，传统特殊教育专业人才培养已经难以完全满足实践需要。应进一步加强高校特殊教育专业建设，适度扩大特殊教育专业招生规模，支持高校设置孤独症儿童教育、融合教育等相关方向，培养适应新时代特殊教育发展需要的专业人才。

其次，要完善特殊教育教师职前培养体系。特殊教育教师不仅要掌握基本教育理论和教学能力，还应具备评估诊断、个别化教育计划制订、课程调整、行为支持、沟通干预、辅助技术应用、家庭合作和跨专业协作能力。高校特殊教育专业课程体系应进一步强化实践导向，增加真实课堂观察、个案评估、融合教育实习、跨专业合作训练和循证干预能力培养，避免人才培养与学校教育实际需求脱节。

最后，要将特殊教育素养纳入普通教师培养体系。未来应在师范生培养中全面开设特殊教育与融合教育必修课程，使普通教师在职前阶段就具备理解学生差异、识别特殊需要、实施课堂调整和开展家校沟通的基本能力。对于已经在岗的普通学校校长和教师，应将特殊教育和融合教育纳入继续教育必修内容。学校层面应建立校本研修机制，通过案例研讨、课堂观摩、巡回指导、专家入校和同伴互助等方式，帮助教师提升融合教育专业素养。

参考文献

[1][2] 教育部. 2024年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].（2025-06-11）[2026-04-06]. http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202506/t20250611_1193760.html.

本文系2023年度国家社会科学基金教育学一般项目“特殊教育普惠发展机制与实践路径研究”（课题编号：BHA230160）的研究成果

(邓猛 作者系华东师范大学特殊教育学系教授）

《人民教育》2026年第11期